Tari per i non residenti, illegittimo equipararla a quella dei residenti.
La riduzione dell’importo del tributo ( TARI) per un utilizzo saltuario e/o stagionale della seconda casa si rivela obbligatoria (e non facoltativa)
L’equalizzazione del tributo - per gli utilizzatori stagionali di seconde case, non residenti - alla misura dovuta dai residenti stabili nel Comune non si sottrae a una valutazione di illegittimità. Preliminare alla disamina sulla TARI si rivela la ricognizione della natura del tributo, ovverosia se sia riconducibile alla natura di tassa ovvero di imposta.
L'origine del tributo
A tal fine ricorriamo alla ricostruzione della nascita ed evoluzione del tributo, quale delineata dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 4223 del 6 settembre 2017.
Il Consiglio di Stato, nella precitata sentenza delinea in maniera precisa il percorso normativo e le rationes ad esso sottese, che hanno portato alla istituzione del tributo Tia (antecedente della Tari, che dal precedente tributo non si è discostata): partendo dal Il r.d. 14 settembre 1931, n. 1175 (Testo unico per la finanza locale) che prevedeva, per la prima volta, la corresponsione al Comune di un “corrispettivo per il servizio di ritiro e trasporto delle immondizie domestiche”, attribuendo natura privatistica e sinallagmatica al rapporto tra utente e servizio comunale; seguito dalla legge del 20 marzo 1941, n. 366 che attribuiva ai Comuni la facoltà di istituire una «tassa» per la raccolta ed il trasporto delle immondizie e dei rifiuti ordinari, istituendo così la corrispettività tra tassa e servizio. A tale fonte normativa successe il d.p.r. 10 settembre 1982, n. 915 che sostituì interamente la Sezione II del capo XVIII del titolo III del primo r.d. n. 1175 del 1931, a cui seguirono alcune modifiche sino ad arrivare alle istituzione della TARSU con l’art. 58 d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507 (seguito dalla Tia e poi dalla Tares e Tari al 1 gennaio 2014, con caratteristiche immutate); disposizione che imponeva l'istituzione ed attivazione del servizio relativo allo “smaltimento dei rifiuti solidi urbani interni, svolto in regime di privativa” i cui costi dovevano essere coperti in una percentuale che andava dal 50% al 100% a seconda dei casi specifici di detta “tassa annuale”.
Rifacendosi ad una pronuncia della Corte di Cassazione del 2009, il Consiglio di Stato ribadisce come gli enti impositori nello stabilire l’entità della tassa dovevano tenere in considerazione la potenziale produzione dei rifiuti, secondo il tipo di uso delle superfici tassabili.
Con la tariffa che sostituì la TARSU nel 2009, la Tia appunto, dovevano essere coperti integralmente sia i costi di investimento che quelli di esercizio, tant’è che essa venne determinata con due quote: una in relazione alle componenti essenziali del costo del servizio, riferite in particolare agli investimenti per le opere e dai relativi ammortamenti, l’altra rapportata alle quantità di rifiuti conferiti, al servizio fornito, e all'entità dei costi di gestione, in modo da assicurare la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio e quindi un loro ammortamento negli anni.
Le direttive comunitarie e le norme lasciarono liberi i Comuni di determinare i parametri da applicarsi alle due quote.
Nel 1997 venne inoltre stabilito che la Tia dovesse includere nei costi di gestione quelli derivanti dalla gestione e smaltimento dei rifiuti esterni, ossia del suolo pubblico.
La decisione del massimo organo di giustizia amministrativa ebbe ad occuparsi della irragionevole determinazione del Comune di Jesolo che, appellandosi alla supposta discrezionalità ad esso conferita dalla legge ordinaria nella determinazione delle tariffe del tributo, aveva deciso che al gettito dovessero concorrere le utenze domestiche dei non residenti, fruitori di esse solo stagionalmente, per il 66,80% e per il 33,20% le utenze domestiche dei residenti.
Il Consiglio di Stato riferendosi ad una precedente propria pronuncia (Cons. Stato, V, n. 3108 del 2017) - cui aderisce pienamente - ribadisce la discrezionalità del Comune incontra comunque e sempre il limite intrinseco della proporzionalità del tributo alla quantità e qualità dei rifiuti prodotti e che la determinazione fondata sulla qualifica anagrafica della “residenza o meno” è contraria a tale limite, giustappunto perché scollegata dalla - e non conferente al requisito della - capacità di produzione dei rifiuti. A ciò aggiunge che, stando al parametro residenziale appare evidente e ragionevole supporre che colui che abita con continuità nel territorio comunale abbia una capacità produttiva di rifiuti maggiore di colui che a parità di bene immobile vi risiede solo saltuariamente.
Nella sua motivazione afferente al tributo TIA – i cui principi di diritto sono, come già detto, pacificamente estensibili alla TARI - il Consiglio di stato afferma che: «Si tratta, invero, di una tassa finalizzata, in ragione di una stima tipologica media, a consentire la copertura dei costi dei servizi, non anche di un’atipica forma di prelievo (come è per un’imposta) sul reddito o sul patrimonio. La necessità di tale parametrazione e il rigoroso vincolo funzionale, così previsti, escludono che un Comune possa determinare le aliquote in libertà, in ipotesi generando irragionevoli o immotivate disparità tra categorie di superfici tassabili potenzialmente omogenee, giustificandole con argomenti estranei a tale specifico contesto. La discrezionalità dell’ente territoriale nell’assumere le determinazioni al riguardo – in particolare, nello stimare in astratto la capacità media di produzione di rifiuti cui la norma fa riferimento per tipologie - ha natura eminentemente tecnica, non “politica”. Come tale, si deve basare su una stima realistica in ragione della caratteristiche proprie di quel territorio comunale e se del caso della sua vocazione turistica: deve insomma concretamente rispettare, nell’esercizio di siffatta discrezionalità tecnica, il fondamentale e immanente principio di proporzionalità, incluse adeguatezza e necessarietà. (…) Non v’è chi non veda, infatti, che una siffatta cattiva stima preventiva può dar luogo a notevoli irrazionalità concrete: vuoi in punto di trattamento eguale di situazioni dispari (ricorrente in fattispecie di equalizzazione dell’importo del tributo annuale per i non residenti stagionali all’importo dovuto dai residenti stabili, ndr) vuoi in punto di trattamento diseguale di situazioni tra loro di pari capacità di produzione di rifiuti. (…). Orbene, se è vero che – al pari di quanto già previsto in materia di Tarsu (alla quale la Tia è succeduta) – la legge non obbliga l’ente impositore a determinare in maniera rigorosamente omogenea e paritaria le tariffe in relazione agli immobili cui si riferisce il tributo, essendo l’amministrazione comunale titolare di un potere tecnico discrezionale (…), è pur anche vero che una tale valutazione non può giungere a contraddire le finalità stesse e la ratio del tributo. Ratio all’evidenza è strumentale alle finalità, consistenti nell’idoneità e necessità del gettito tributario a coprire i costi complessivi del servizio erogato, ripartendone ragionevolmente gli oneri in coerenza alla natura di tassa e con la quantità di rifiuti potenzialmente producibili dalle varie tipologie di beni e delle rispettive capacità inquinanti. Ragione vuole che, abitando i residenti con continuità nel territorio comunale, gli stessi vi producano ben più rifiuti di coloro che invece, a parità di condizioni abitative, vi ci soggiornano solo per periodi di tempo limitati o saltuari (generalmente, proprio i non residenti). (…) Il principio di proporzionalità, (…), sub specie dei suoi test di adeguatezza e di necessarietà, non può non attribuire rilevanza al carattere naturale della stagionalità. Tanto più se si considera il carattere turistico-balneare di un’assai frequentata località come Jesolo. È un carattere che conforma la specifica presenza – normalmente solo per la frazione estiva dell’anno – dei proprietari di immobili ad uso abitativo (ivi non residenti): e con quella va altresì rapportata la corrispondente capacità media delle strutture interessate di produrre rifiuti (generalmente limitata, come si è detto, al periodo turistico). Invero, come detto, mentre le ordinarie abitazioni civili dei residenti sono usualmente abitate nel corso dell'anno, le case utilizzate solo per le vacanze hanno una presenza antropica discontinua: la quale comporta, di conseguenza, una produzione media annua di rifiuti tendenzialmente inferiore rispetto alle prime. Il rammentato principio di proporzionalità, cui si deve conformare la discrezionalità tecnica amministrativa nell’individuazione delle aliquote fiscali, porta quindi a ritenere non legittimo un criterio di determinazione che risulti, all’atto pratico e a priori, più gravoso per le abitazioni dei non residenti rispetto a quelle di coloro che dimorano abitualmente nel Comune in questione».
Il richiamo effettuato dal Consiglio di stato alla necessitata correlazione della tassa alla “quantità di rifiuti potenzialmente producibili dalle varie tipologie di beni e delle rispettive capacità inquinanti”, evidenzia la derivazione e l’osservanza, da parte della tassa in questione, del principio “chi inquina paga” (legittimante il corollario “chi più inquina, più paga”) contemplato direttamente dal Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea”(art. 191, paragrafo 2, TFUE), principio che, in ambito ambientale, rappresenta una regola generale direttamente applicabile all’interno dei Paesi membri, senza necessità, pertanto, che lo stesso debba essere recepito negli ordinamenti interni dei Paesi dell’Unione mediante l’intermediazione dei legislatori nazionali.
Da questa automaticità consegue – secondo giurisprudenza - che anche il giudice nazionale, in caso di riscontrato contrasto tra la disciplina nazionale e il principio de quo, avrà il potere-dovere di decidere la causa sulla base delle coordinate ermeneutiche tracciate dalla Corte di Giustizia Europea.
Altra giurisprudenza Tari
Del menzionato principio «chi (più) inquina, (più) paga», ha fatto applicazione la Commissione tributaria provinciale di Massa Carrara, nella sentenza n. 182 del 4/7/2017, nell’esame e decisione di un ricorso avverso avvisi bonari di pagamento del Comune di Massa Carrara, riconoscendo indebita la pretesa comunale equalizzante la misura della Tari, per i residenti e per i non residenti fruitori della seconda casa per le sole vacanze estive.
Ha disposto la precitata sentenza della CTP di Massa Carrara che: «Alla luce dell'evoluzione normativa, che ha interessato la disciplina della tassa per lo smaltimento dei rifiuti e degli ultimi esiti giurisprudenziali in materia, il principio di matrice comunitaria "chi inquina paga" trova diretta ed immediata applicazione nell'ordinamento nazionale.
Ne emerge un quadro in cui anche i Comuni, dunque, nell'esercizio della loro potestà regolamentare devono operare il prelievo nell'ottica di chiamare a pagare i contribuenti in relazione, non solo alla superficie occupata, quanto piuttosto alla quantità ed alla qualità di rifiuti prodotti.
In tal senso va Ietta anche la disciplina dettata in materia di Tari, dove è chiaramente previsto che il Comune, in alternativa ai criteri contenuti nel regolamento di cui ai d.p.r. n.158/1999 e nel rispetto del principio "chi inquina paga", sancito dall' art 14 della direttiva comunitaria n. 2G08/98/CE relativa ai rifiuti, prevede la possibilità di commisurare la tariffa alle quantità e qualità medie ordinarie di rifiuti prodotti per unità di superficie, in relazione agli usi ed alla tipologia delle attività svolte nonché al costo del servizio sui rifiuti.
Le nuove disposizioni in vigore stabiliscono che le tariffe per ogni categoria o sottocategoria omogenea vadano determinate, ad opera del singolo Comune competente, moltiplicando il costo del servizio per unità di superficie imponibile accertata, previsto per l'anno successivo, per uno o più coefficienti di produttività quantitativa e qualitativa di rifiuti.
Al fine di chiamare a pagare i contribuenti in relazione non solo alla superficie occupata quanto piuttosto alla quantità ed alla qualità di rifiuti prodotti venne peraltro confermata la possibilità per i Comuni di prevedere riduzioni ed esenzioni, come già nella normativa precedentemente in vigore, eliminando però il limite massimo determinato nella misura di un terzo. (…) Alla luce del quadro normativo descritto è, dunque, evidente che anche il potere regolamentare dei Comuni non può che essere esercitato nel rispetto dei principio "chi inquina paga" di matrice comunitaria. (…) La tariffa, non disponendo l'Ente impostore, della prevista sistematica attività di rilevazione della produzione quantitativa di rifiuti per categoria economica, è stata adottata in base al criterio del cd. metodo normalizzato.
Con il cd. metodo normalizzato adottato, il tributo non è calcolato sulla base della reale quantità di rifiuti conferiti dall'utente secondo, quindi, il principio "chi inquina paga" ma bensì in via presuntiva sulla base di coefficienti di produzione potenziale di rifiuti venendo quindi a prevalere la natura tributaria del prelievo su quella, corrispettiva, prevista dai richiamati principi normativi.
In questo ultimo senso quindi l'Ente, (…), ha applicato al contribuente il tributo per il tramite di una presunzione semplice o semplicissima basata, quanto all'utenza di riferimento, su una stima (valore normalizzato) del rapporto mq/abitanti dell'immobile, non rilevando in base al regolamento adottato per l'applicazione del tributo, sempre a detta dell'ente, la natura saltuaria o stagionale, peraltro non contestata, dell'utilizzo dell'immobile detenuto dal ricorrente in Ronchi di Massa quale abitazione per vacanze essendo questi residente e dimorante in Parma.
Peraltro verso, il contribuente ha eccepito, oltre all'utilizzo dello stesso cespite per frazione d'anno riferibile ai soli mesi estivi, la lamentata minore produzione di rifiuti anche per il tramite di ulteriore documentazione, fra cui il dettaglio dei consumi di acqua potabile dal gestore GAIA. (…). Proprio in ossequio ai richiamati Principi comunitari, oltre che ad una lettura costituzionalmente orientata al generale Principio di equità, la tassazione "piena" applicata dall'Ente nel caso di specie, è da ritenersi iniqua; e ben può essere il Regolamento comunale disapplicato laddove si riscontri una violazione di legge perché in contrasto con quei Principi.
La pretesa contenuta negli avvisi bonari impugnati, dunque, è da ritenersi illegittima quanto all'applicazione del dato medio applicato (valore normalizzato), oltreché non condivisibile nell'applicazione piena della quota variabile nel calcolo del quantum preteso. Il ricorso è, quindi, fondato e meritevole di accoglimento nella parte in cui si chiede, in subordine, di ridurre e/o riqualificare l'importo indicato nell'avviso di pagamento ritenendosi congruo ed equo applicare la riduzione prevista del 30% sulla cd. quota variabile».
Conclusioni
Rappresentate le considerazioni giuridiche sopra riferite, si può ragionevolmente affermare che - nonostante il legislatore nazionale abbia accordato ai Comuni una certa discrezionalità in ordine alla regolamentazione del tributo Tari e qualificato come facoltative talune tipologie di riduzioni della relativa misura/importo (per motivi sociali ed umanitarie) - obbligatoria e non facoltativa si rivela la riduzione d’importo per un utilizzo saltuario/stagionale della seconda casa, rispetto all’importo della TARI annuale dovuto dai residenti stabili, giacché risulta conseguente all’applicazione del principio di proporzionalità del tributo (non solo ma anche) alla “quantità e qualità dei rifiuti” prodotti e alla minor fruizione da parte del contribuente stagionale del servizio di raccolta (con conseguente minor aggravio di costo per il Comune).
Talché oculatamente - anche nell’ottica di prevenire un contenzioso - si sono comportati quei Comuni che, facendo applicazione “approssimativa” (e non aritmetica) del suddetto criterio di proporzionalità, hanno previsto ed inserito tra le “Riduzioni” (contemplate nel Regolamento applicativo del tributo) quella afferente alle “a) abitazioni tenute a disposizione per uso stagionale od altro uso limitato e discontinuo, non superiore a 183 giorni nell’anno solare: riduzione del 30%”, cioè a dire uno sconto forfettario.
Non pochi, tuttavia, sono ancora quei Comuni che hanno omesso tale previsione, ipotizzando di essere coperti da una presunta facoltatività (insussistente per la fattispecie), in vista di conseguire una quadratura dei bilanci con il concorso/accollo prevalente a carico dei cd. villeggianti non residenti, ipotizzati come “abbienti” a prescindere.
Soluzione tutt’altro che neutrale e disinteressata, in quanto così facendo - i Sindaci e le Giunte – hanno agito, da un lato, nell’ottica di evitare di indisporsi i residenti locali (costituiti anche da ricchi proprietari terrieri e non) che, a differenza dei non residenti, strutturano la loro base elettorale; dall’altro, hanno mostrato deliberata indifferenza al fatto realistico che i proprietari di seconde case per l’utilizzo a fini di vacanza e ristoro in località di campagna, mare o montagna (più salutari della stressante città) non sono i supposti “abbienti”, insensibili alla “tosatura”, ma sono, per la massima parte, costituiti da pensionati che hanno acquistato la casa vacanza in questo o quel Comune utilizzando il Trattamento di fine rapporto maturato a fine lavoro nelle aziende o amministrazioni cittadine, in cui mantengono la residenza.
Peraltro, poiché nel Comune di residenza vi permangono oltre i canonici sei mesi (183 gg.), quest’ultimi corrispondono all’amministrazione locale una Tari piena (per l’intero anno). Assoggettarli ad una Tari piena (per l’intero anno) anche nel Comune in cui essi permangono per i per i limitati periodi di vacanza (cumulativamente inferiori ai 183 gg.), significa assoggettarli ad un “raddoppio” del tributo Tari (cioè, in ragione di 12 mesi per il Comune di residenza + 12 mesi per il Comune in cui insiste la seconda casa per le vacanze), quasi ipotizzando in capo a loro il dono dell’ubiquità, quando la potenziale ed effettiva produzione di rifiuti è pari a soli 12 mesi.
Quei Comuni che non hanno contemplato tale fattispecie nell’ambito delle riduzioni forfettarie meritano, pertanto, di rimanere esposti – se non altro per mere ragioni di principio – a vertenze giudiziarie afferenti alla lacuna del proprio Regolamento al riguardo.
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